近期，財(cái)政部向各省財(cái)政部門發(fā)出《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》。

該征求意見稿最重要的信息主要有如下兩點(diǎn)：

1．規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱形債務(wù)；

2．原則上不再開展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目。

征求意見稿提出，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱形債務(wù)。那么，亟需明確的問題就是：什么是規(guī)范的PPP項(xiàng)目呢？

規(guī)范PPP項(xiàng)目的九方面要求

規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)滿足以下條件：

（一）主體合規(guī)

1．政府方簽約主體的適格問題

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，是指與中標(biāo)的社會資本方簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方或政府方代表，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

2．社會資本方主體適格問題

PPP社會資本方可以是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人（國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等），也包括銀監(jiān)會大名單內(nèi)的退出類融資平臺公司，但銀監(jiān)會大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺不得作為社會資本方。

PPP社會資本方可以是國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)。融資平臺公司已完成退出程序并符合上述規(guī)定條件的，可以作為PPP的社會資本方參與PPP。未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司（即監(jiān)管類融資平臺）不得作為社會資本方。

（二）客體合規(guī)

1．規(guī)范性要求

PPP適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，主要包括市政設(shè)施（燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等）、交通設(shè)施（公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等）、公共服務(wù)（醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等），以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，項(xiàng)目具有投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高等特點(diǎn)。

2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

（1）政府負(fù)有提供責(zé)任

政府負(fù)有提供責(zé)任，是指在消費(fèi)過程中具有非競爭性、非排他性的公共產(chǎn)品，這類產(chǎn)品在市場機(jī)制調(diào)節(jié)下無法實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，只有政府提供才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，包括向公民免費(fèi)提供的純公共產(chǎn)品及向消費(fèi)者收取一定費(fèi)用的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

政府不負(fù)有提供義務(wù)，不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，不得采用PPP模式。這一點(diǎn)在財(cái)辦金[2017]92號也得到明確：不適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等。

（2）適宜市場化運(yùn)作

不涉及到國家機(jī)密，市場化運(yùn)作能夠有效提高公共產(chǎn)品供給效率、降低供給成本，適合社會資本長期穩(wěn)定持續(xù)提供。

財(cái)辦金[2017]92號《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》明確：不適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目包括涉及國家安全或重大公共利益的項(xiàng)目。

（三）運(yùn)作方式規(guī)范

1．規(guī)范性要求

PPP項(xiàng)目合規(guī)的運(yùn)作方式包括OM（委托運(yùn)營）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）和ROT（改建-運(yùn)營-移交）等，但不包括各種形式的BT（建設(shè)-移交）模式。

2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

無論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式，PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的最核心點(diǎn)就是，項(xiàng)目要有“實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營”（Management或Operation），不能缺少實(shí)質(zhì)性運(yùn)營環(huán)節(jié)而僅僅是BT（建設(shè)-移交）模式。

至于《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號）提出的“不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)”，這一點(diǎn)確實(shí)與前期的財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號）附件PPP項(xiàng)目合同指南規(guī)定不符。

合同指南提出：項(xiàng)目運(yùn)營可以委托給專業(yè)運(yùn)營商，根據(jù)不同PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的特點(diǎn)，項(xiàng)目公司有時會將項(xiàng)目部分的運(yùn)營和維護(hù)事務(wù)交給專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)。政府付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目公司可能會將大部分的運(yùn)營事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)；使用者付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目由于存在較大需求風(fēng)險，項(xiàng)目公司可能僅僅會將部分非核心的日常運(yùn)營管理事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)。PPP項(xiàng)目合同中約定的項(xiàng)目公司的運(yùn)營和維護(hù)義務(wù)，并不因項(xiàng)目公司將全部或部分運(yùn)營維護(hù)事務(wù)分包給其他運(yùn)營商實(shí)施而豁免或解除。

（四）項(xiàng)目合規(guī)手續(xù)的規(guī)范性要求

1．規(guī)范性要求

大多數(shù)PPP項(xiàng)目均涉及到項(xiàng)目建設(shè)，如BOT、BOO、ROT等模式，既然涉及到項(xiàng)目建設(shè)，就要符合項(xiàng)目建設(shè)要求具備項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)手續(xù)，如可研、環(huán)評、土地等合規(guī)手續(xù)。

同時，涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目，應(yīng)按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批和評估手續(xù)。

2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

PPP項(xiàng)目的建設(shè)手續(xù)（可研、環(huán)評、土地等項(xiàng)目合規(guī)性審批手續(xù)），必須按照《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函[2016]47號）要求，滿足合規(guī)性完備性要求。

涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目，應(yīng)按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號）要求，按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)。

（五）采購程序的規(guī)范性要求

1．規(guī)范性要求

PPP項(xiàng)目整個生命周期包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交五大操作環(huán)節(jié)，涉及的規(guī)范性要求較多，這一塊也是PPP項(xiàng)目最容易出現(xiàn)問題的領(lǐng)域，應(yīng)嚴(yán)格按照《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》執(zhí)行相關(guān)流程。

同時，財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》（財(cái)金[2014]113號）對PPP項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等操作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。

還需要注意的是，《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函[2016]47號）明確，已進(jìn)入采購階段或執(zhí)行階段的項(xiàng)目，未按政府采購相關(guān)規(guī)定選擇社會資本合作方的不再列為備選項(xiàng)目。

2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，很多政府為了支持政府所屬融資平臺公司轉(zhuǎn)型，采購方式大多直接采取單一來源采購、競爭性磋商等非競爭性采購方式，其實(shí)是不符合政策規(guī)范要求的。

不同采購方式適用于不同采購條件，不能簡單的采取單一來源采購方式。采購的環(huán)節(jié)和條件較為復(fù)雜，應(yīng)執(zhí)行《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》《政府采購法》等政策規(guī)定。

（六）風(fēng)險分配的規(guī)范性

1．政策要求

風(fēng)險分擔(dān)，是PPP模式區(qū)別于政府部門與社會資本方其它交易形式的顯著標(biāo)志。

在PPP模式中，政府部門盡可能地承擔(dān)自己有管理優(yōu)勢的伴生風(fēng)險，社會資本會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的具體經(jīng)營管理風(fēng)險，最終實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，將整體風(fēng)險最小化。

2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

政府部門應(yīng)主要承擔(dān)外部環(huán)境風(fēng)險，社會資本應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施管理風(fēng)險，項(xiàng)目組織和內(nèi)部協(xié)調(diào)的風(fēng)險主要由雙方共同承擔(dān)。具體來講就是，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。

實(shí)操中，不少PPP項(xiàng)目在合同體條款安排上提到項(xiàng)目公司可以將部分或者全部運(yùn)營工作委托給第三方機(jī)構(gòu)。特別是之前很多PPP項(xiàng)目的社會資本方多為施工企業(yè)，不懂運(yùn)營或者不想運(yùn)營，于是就順?biāo)浦蹖⑦\(yùn)營外包，在某些領(lǐng)域也出現(xiàn)政府主動要求項(xiàng)目公司把運(yùn)營委托給自己下屬的公司進(jìn)行運(yùn)營的情形。

（七）績效掛鉤機(jī)制的規(guī)范性

1．政策要求

所謂績效掛鉤，就是PPP項(xiàng)目涉及政府付費(fèi)、財(cái)政缺口補(bǔ)助的，應(yīng)建立績效評價機(jī)制，政府付款不能按照固定金額支付，而應(yīng)與項(xiàng)目公司提供公共服務(wù)的績效評價結(jié)果掛鉤，完成得好可以100%甚至獎勵，完成不好就要扣減付費(fèi)。

2．存在的問題

財(cái)辦金[2017]92號文明確，政府付費(fèi)與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的，不得入庫。在但在92號文下發(fā)前，大部分政府付費(fèi)項(xiàng)目都沒有建立完整的績效考核，也沒有將政府支出與績效評價掛鉤，即使掛鉤也是極少部分形式上的掛鉤，大部分支出還是固定支出。

另外，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》這樣規(guī)定：在一些產(chǎn)品購買合同中，還會包括“照付不議”條款，即項(xiàng)目公司與產(chǎn)品的購買者約定一個最低采購量，只要項(xiàng)目公司按照最低采購量供應(yīng)產(chǎn)品，不論購買者是否需要采購該產(chǎn)品，均應(yīng)按照最低采購量支付相應(yīng)價款。

（八）兩評一案的規(guī)范性要求

1．政策規(guī)范性要求

“兩評一案”（物有所值評價，財(cái)政承受能力論證，項(xiàng)目實(shí)施方案）是判斷是否適合采取PPP模式的關(guān)鍵，也是作為控制地方政府財(cái)政風(fēng)險的關(guān)鍵屏障（紅線中的紅線）。

因此，“兩評一案”必須要經(jīng)過詳細(xì)論證并經(jīng)所屬政府財(cái)政部門及地方政府審批同意后方可采取PPP模式。

2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

作為非政府部門的投資者、金融機(jī)構(gòu)或者相關(guān)第三方，判斷標(biāo)準(zhǔn)比較簡單，主要是看以下兩點(diǎn)：

• “兩評”（物有所值評價，財(cái)政承受能力論證）是否有論證依據(jù)，論證結(jié)果是否經(jīng)所屬政府財(cái)政部門審查同意并發(fā)文批復(fù)。

• “一案”（項(xiàng)目實(shí)施方案）是否經(jīng)所屬政府同意并發(fā)文批復(fù)。

3．存在的主要問題

實(shí)操中，物有所值評價（VFM）相對較為容易，畢竟類比政府方自營都是虛擬的，比較容易論證。

對于財(cái)政承受能力論證，地方政府的可操作性空間就比較小。不過這個10%上限控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分。

這為PPP突破10%紅線留下了諸多遐想空間，包括社會資本方在內(nèi)的眾多PPP參與方，皆有動力從政府性基金預(yù)算中騰挪出更多空間。這樣既能繼續(xù)安排PPP項(xiàng)目上馬，同時不觸碰一般公共預(yù)算支出10%的高壓線。

（九）項(xiàng)目期限的規(guī)范性要求

1．政策要求

PPP項(xiàng)目期限最短不得低于10年，最長不得超過30年。

2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

相對較容易判斷，PPP期限在10年和30年之間，但是超過30年的也屬于正常。 

PPP項(xiàng)目分類及投融資結(jié)構(gòu)圖

PPP項(xiàng)目公司是為了PPP項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)施而設(shè)立的“特別目的載體”（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）。

現(xiàn)有PPP項(xiàng)目公司的股東構(gòu)成，可分為兩類：一是由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）按照市場化運(yùn)作原則出資設(shè)立，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營等事項(xiàng)；二是由政府和社會資本共同出資成立，或者社會資本設(shè)立項(xiàng)目公司后由政府指定機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，政府和社會資本共同承擔(dān)PPP項(xiàng)目的全生命周期的各項(xiàng)事宜，確保PPP項(xiàng)目順利運(yùn)作實(shí)施。

PPP項(xiàng)目公司股東構(gòu)成既可以是僅有社會資本的單一型，也可以是政府和社會資本共同參與的復(fù)合型。