《政府投資條例》解讀
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2019年4月14日，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》（國務(wù)院令712號(hào)），決定于2019年7月1日起正式施行?！稐l例》共七章三十九條，是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，標(biāo)志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
一、《條例》的意義
（一）是推動(dòng)政府投資法治建設(shè)的重大舉措
《條例》的頒布，實(shí)現(xiàn)了我國政府投資法治建設(shè)的重大突破?！稐l例》圍繞貫徹新發(fā)展理念、正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系、加強(qiáng)補(bǔ)短板和防風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行了有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，對(duì)政府投資管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了基本規(guī)范。這一立法成果，為更好發(fā)揮政府投資作用提供了法治保障。
（二）將政府投資管理制度化、規(guī)范化、法定化
（1）明確約束政府投資范圍
一是明確政府投資資金主要投向現(xiàn)階段市場(chǎng)還不能有效配置資源的領(lǐng)域；
二是發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向公共領(lǐng)域項(xiàng)目；
三是安排政府投資資金應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待各類投資主體。政府投資的基本作用主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在為企業(yè)投資創(chuàng)造必要的基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境條件上。對(duì)于發(fā)展需要但成本和風(fēng)險(xiǎn)較高、盈利能力不足的公益性領(lǐng)域，政府投資要帶動(dòng)社會(huì)投資，發(fā)揮其成本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、市場(chǎng)效率高的優(yōu)勢(shì)。
（2）嚴(yán)格界定政府投資方向
一是要求政府投資要聚焦社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等領(lǐng)域。
二是要求建立政府投資范圍定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制，以促進(jìn)政府投資方向和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
三是強(qiáng)調(diào)對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)健康可持續(xù)發(fā)展的剛性約束，明確要求加強(qiáng)預(yù)算約束，不得通過違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。
（三）完善政府投資管理體制和管理方式
一是理順政府投資管理體制，明確規(guī)定國務(wù)院投資主管部門履行政府投資綜合管理職責(zé)，國務(wù)院其他相關(guān)部門依照規(guī)定的職責(zé)分工履行相應(yīng)的政府投資管理職責(zé)。
二是確立了政府投資資金的基本管理方式，即直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貼息等，并規(guī)定了按項(xiàng)目安排的原則和相應(yīng)的程序。
三是規(guī)范了政府投資和預(yù)算的關(guān)系，明確規(guī)定政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)和本級(jí)預(yù)算相銜接，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算及時(shí)、足額辦理政府投資資金撥付。
1.嚴(yán)格項(xiàng)目和資金規(guī)范化管理，強(qiáng)化政府投資管理剛性約束。一是統(tǒng)一規(guī)范政府投資項(xiàng)目的審批程序，并明確規(guī)定審批重大政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)履行咨詢?cè)u(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序。
二是明確可以簡化審批程序的項(xiàng)目范圍以及利用技術(shù)手段優(yōu)化審批流程。
三是明確政府投資年度計(jì)劃是對(duì)資金按年度落實(shí)到項(xiàng)目的基本方式，是全流程管理的關(guān)鍵抓手。
四是加強(qiáng)對(duì)投資概算的剛性約束。
五是立足全周期管理，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管措施。
六是詳細(xì)規(guī)定了違法違規(guī)情形和法律責(zé)任。
二、 基本概念
（一）政府投資
是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。
（二）政府投資的領(lǐng)域
政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。
（三）政府投資的方式
以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。
三、主要內(nèi)容
（一）政府投資決策規(guī)定
政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，報(bào)批。
對(duì)有重大影響或者投資規(guī)模較大的項(xiàng)目，投資主管部門應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上作出是否批準(zhǔn)的決定。
經(jīng)核定的投資概算是控制項(xiàng)目總投資的依據(jù)。
初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。
（二）簡化報(bào)批文件和審批程序的項(xiàng)目
（1）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的；
（2）部分?jǐn)U建、改建的；
（3）建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的；
（4）為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的。
（三）列入政府投資年度計(jì)劃的條件
（1）采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報(bào)告已經(jīng)批準(zhǔn)或者投資概算已經(jīng)核定；
（2）采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式的，已經(jīng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；
（3）縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門規(guī)定的其他條件。
政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)和本級(jí)預(yù)算相銜接。
財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算，及時(shí)、足額辦理政府投資資金撥付。
（四）實(shí)施程序規(guī)定
（1）開工
不符合建設(shè)條件的，不得開工。重大投資項(xiàng)目，按照規(guī)定辦理開工報(bào)告審批手續(xù)后方可開工建設(shè)。
擬變更建設(shè)地點(diǎn)或者擬對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序報(bào)原審批部門審批。
政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)。
原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。
因 國家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來源，按照規(guī)定報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預(yù)算調(diào)整或者調(diào)劑的，依照有關(guān)預(yù)算的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定辦理。
（2）竣工
項(xiàng)目建成后，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定竣工驗(yàn)收，竣工驗(yàn)收合格后及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算。
結(jié)余的財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳回國庫。
（3）后評(píng)價(jià)
投資主管部門應(yīng)選擇有代表性的已建成項(xiàng)目，委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行后評(píng)價(jià)。
（五）監(jiān)督管理規(guī)定
（1）監(jiān)督方式
在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等
（2）對(duì)項(xiàng)目單位的要求
報(bào)送開工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工基本信息。
加強(qiáng)檔案管理，有關(guān)文件、資料存檔備查。
（六）項(xiàng)目單位的法律責(zé)任
項(xiàng)目單位有下列情形之一的，責(zé)令改正，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫?；蛘咄Ｖ菇ㄔO(shè)活動(dòng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：
（一）未經(jīng)批準(zhǔn)或者不符合規(guī)定條件開工建設(shè)的；
（二）弄虛作假騙取審批或者投資資金；
（三）未經(jīng)批準(zhǔn)變更建設(shè)地點(diǎn)或者對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更；
（四）擅自增加投資概算；
（五）要求施工單位墊資建設(shè)；
（六）無正當(dāng)理由不實(shí)施或者不按照建設(shè)工期實(shí)施已批準(zhǔn)的項(xiàng)目。
項(xiàng)目單位未按照規(guī)定將有關(guān)文件、資料存檔備查，或者轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄項(xiàng)目有關(guān)文件、資料的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。
